一、问题的提出

　　改革开放以来，劳务外包中国经济社会发生了翻天覆地的变化。在此过程中，利益格局调整、冲突加剧与矛盾防范化解机制滞后之间的矛盾日益突出，大量的纠纷涌向法院，用“诉讼爆炸”来形容近十年来中国法院受理案件数的大幅递升都不为过。以余姚市法院为例，2003年受理案件数是1993年的3.1倍。对于缺乏法治传统的中国，这一方面无疑是一个巨大的进步，但另一方面却给缺乏足够制度、思想、人力准备的人民法院带来了巨大的压力。

　　面对挑战，如何平衡司法需求的扩展性、司法评价尺度的多元性和司法资源的有限性三者之间的关系，保障司法公正与效率成为法学界、实务界都在思考的一个问题，大家纷纷从司法体制改革、法官职业化建设等方面提出自己的思路。但“远水解不了近渴”，司法体制的理顺、队伍素质的提高都有一个与政治体制改革以及司法环境配套的问题，并不是朝夕之间可成的。况且，体制改革并不是万能的，“抽象的大体制经不住与之相悖离的具体小制度的掣肘和抵销”①。如何根据法院自身实际健全内部管理机制，抓好管理工作，提高管理效能，优化资源配置，无疑成为从内部缓解矛盾的最可行、最实用、最有效的途径。本文试以作为个体的法院内部人事管理的现状为视角，对法院人事管理的理念及相关机制的构建做一点初浅的探讨，以期得到大家的批评指正。

　　　　　　　　　　　　二、管理的现状

　　人事管理是所有组织都要涉及的问题，它是指对本组织人力资源进行科学配置和管理的活动及过程。法院人事管理由政工部门负责，具体包括法官及其他人员的招聘、升迁、考核、奖惩、离任等等工作②。由于审判工作的单一性特点以及近年来对法官职业化建设的关注，法院内部人事管理一直没有引起足够的重视，主要存在以下一些问题：

　　1、编制管理不科学。定编是人事管理的基础。自1995年《中华人民共和国法官法》施行以来，人民法院的编制管理有了很大进步，但仍存在不少问题：一是内设机构和职能设置随意性强，《人民法院组织法》对法院内设机构虽有规范，但不详细。各地虽有人员总编数的控制，但没有根据具体的职能，对不同的内设机构及岗位设定合理的编制数，加上《法官法》修改前法官任职条件的宽泛，使得法官与司法辅助人员呈现严重的倒金字塔结构。二是职位和审判职务的管理脱节，缺乏根据职能对具体职位职务要求的合理设定，审判人员从事政工、行政、后勤等非审判岗位工作的情况十分突出。三是综合部门、后勤部门与业务部门，机关和法庭人员结构不合理，许多法院一线办案人员比例偏低，工作任务分配不平衡。

　　2、管理模式行政化。建国后的相当长一段时间里，司法不过是打击犯罪和调处涉及人身关系民事纠纷的手段。与有限的职能相适应，法院人事管理也一直套用党政机关的模式，带有浓厚的行政化和官本位色彩。《人民法院五年改革纲要》出台以后，各级法院在这方面做了不少改进，但人事管理行政化的问题没有多大改变。不管是从应届大学生还是从社会上招聘的新人进入法院，既可能到业务部门，从书记员做起，也可能被分到综合后勤部门从事行政或后勤工作。法院工作人员，不论是从事审判工作的法官还是从事司法辅助工作的人员一样被称为“干警”，除了审判职称，他们无一例外地套着科员、副科等行政级别，且行政职务及级别的影响力更大，在一定程度上成了权力、地位和利益的象征。工资、福利等也大都依据行政级别确定，纯粹的审判员、助审员地位、待遇偏低③，行政职务成了相当一部分人的追求。法院内部多设副职、“官多于兵”的现象相当普遍，院长、副院长与下属之间，庭长、副庭长与普通工作人员之间，行政管理性很强，外部干预往往通过内部的行政官员传递到一线法官④。法院内部存在实际的首长负责制，习惯于由高级别的机构和人员对低级别的机构和人员进行工作指导；对工作人员的考核、奖惩，也按照行政机关的人事管理模式进行，就是前几年推行的“两长一员”选任改革，也流于形式。“这种机制因控制者知识的有限性和被控制者不能充分运用自己的知识而造成的责任心不强以及积极性不高，容易造成决策的失误和人才、知识的浪费”⑤，更不利于法官独立负责精神的培养。

　　3、考核评价制度不合理。法院人事管理基本上沿用了计划经济体制下形成的党政干部（公务员）考核模式，未形成符合审判工作规律和特点的考核机制。一是多数法院未按照《法官法》的规定，建立自己的考核制度，往往以年终总结、评先评优等代替对法官及其他人员的考核；二是没有建立科学的考核评价标准。现有的考核标准中，量化的客观标准较少，评价工作带有较强的主观性；单纯以工作的某几个环节、某几项指标为依据，导致工作严重失衡；考核“千人一面”，缺乏针对性，不能全面、客观、公正地反映不同岗位的工作要求。三是考核结果缺乏权威性，同奖惩、晋职、晋级挂钩不紧；基本的物质激励——收入构成中，固定不变的部分占主体，可以根据业绩调整的部分过少，就连理论上可变的奖金也未能跟工作业绩有机结合起来，容易挫伤积极性。

　　4、教育培训流于形式。随着社会的发展，司法实践对法官的素质要求越来越高。但建国以来，法院队伍走的是一条大众化的道路。从整体来说，当前司法队伍的学历水平、知识结构、专业素质和综合能力与现代司法的要求还有很大差距。这就使得继续教育成为法院队伍建设的重大课题，但以往的继续教育，培训模式滞后，内容陈旧单一，功利倾向明显，如业大和函授，集中学习时间短，考试没有淘汰制，论文写作走过场，接受专业训练很少且不规范。更有一些法院，由于教育投入有形而产出无形、产出周期过长等原因，学习培训应付了事。这样的情况，不要说灌输法律思维和法治精神，就连基本的法律素质也难以提高。

　　此外，当前法院内部人事管理还存在以事务性管理、被动式管理为主，没有提升到战略管理高度；管理职能分散，管理层次过多，管理效能低下，调动不了工作积极性等问题。

　　　　　　　　　　 三、相关机制的构建

　　我们可以在“以人为本、健全制度、分类管理、注重绩效”的思路指引下，充分利用现有条件和资源，着手相关机制的构建。笔者认为，要提高法院人事管理的效能，当前应着重构建以下几个方面的机制。

　　1、人才引进机制。“人才资源是第一资源”，人的重要性要求我们把人才队伍建设作为法院工作的头等大事来抓，大力实施“人才强院”战略。要认真分析评估队伍现状，准确把握队伍年龄、知识结构等方面存在的缺陷，切实把人才引进纳入整体发展规划，明确近期、中期、远期人才引进目标和计划，精心组织实施。要坚持党管人才原则，主动向地方党委领导汇报队伍现状、存在问题，争取党委、政府对法院引才工作的支持，解决编制和资金两大难题。要主动向社会特别是在校大学生推介法院改革成果和工作环境，为优秀人才的引进搭建平台，增强法院对人才的吸引力，逐步改变法院在法律职业人才配置中的弱势地位。要坚持考试与考核结合的录用原则，确保新进人员的素质。

　　2、终身教育机制。终身教育就是加强对从业人员的再教育再培训，使之适应职业和未来发展之需要。随着知识的膨胀，立法数量的剧增，纠纷种类的复杂化，司法人员的培训变得越来越重要。我国《法官法》第九章专门规定了法官的培训，我们应以此为指导构筑一个良好的知识储备和更新机制。一是营造浓厚的学习氛围。要大力开展创建“学习型”法院活动，营造比学习、比成绩、比贡献的良好氛围。特别是要培育主动学习的理念，因为一味的“填鸭式”教育未必能取得好的效果，只有变“要我学”为“我要学”，联系实践和不足时时学习，处处学习，才能避免知识“支付困境”。二是加强载体建设。要建立系统的学习教育计划，突出分类培训，实现教育培训与职业实践的一体化；增加经费投入，充分利用资料室、数据库、互联网等手段提升学习效能；采用“请进来”与“走出去”相结合的方式，加强学习交流；鼓励开展调查研究，建立案例点评、学术研讨等制度，提高学习层次。三是健全激励机制。要建立学习培训档案，把学习培训与考核奖励、任用晋级等机制挂钩，牢牢把握任职、晋升的条件，实现个人目标与组织目标的统一。

　　3、分类管理机制。分类管理是现代人事管理的基本原则。为逐步消除法官与司法辅助人员分工不清、职责混淆、配置失衡的弊病，增进法院整体工作效率，我们要根据职能需要科学设置法院机构和职位；办案一线部门与综合后勤部门的人员比例，不同业务部门中法官、司法辅助人员的比例都应进行科学调配，建立合理的编制序列。要逐步理顺职位与职级的关系，按照职能需要科学设置职位，按照职位需要选配相应素质的人员，按照职位对人员实行严格的编制管理，以替代简单的编制总数控制；职位出现空缺时，要按照职位所需从内部或者面向社会择优选任。要摒弃以行政命令为主要管理手段的做法，通过建立责、权、利一致的内控机制，提高管理的效能，如对司法辅助人员要实行统一管理，分散使用，单独考核；对法官的管理要立足公正、独立人格的养成，落实法官的裁判权。在分类管理的基础上，要有计划地进行岗位轮换和交流，实现人员的良性互动和合理配置，防止因逐渐丧失对工作的敏感而流于照章办事的“疲钝倾向”⑧。

　　4、考核评价机制。科学、规范的人力资源考核评价机制，是人事管理工作的基础。我国《法官法》第八章就法官考核问题作了专门规定，其他人员的考核参照执行。这一考核制度虽然具有一定的现实合理性，但无论是考核标准还是考核程序都带有强烈的行政化色彩，违背了法院人事管理的特性。我们可以借鉴“绩效管理”的理论，改变考核标准模糊化、政策化、阶段化的弊端，建立一套以分类管理为基础，以岗位职责为依据，以工作实绩为核心的考核评价体系：在考核的原则方面，应遵循客观、公正、公开，年度考核与平时考核相结合，依法管理和群众监督相结合，奖优与惩罚相结合的原则。在考核的内容上，可以用定性和定量相结合的办法，将各个岗位的工作要求逐项分解、具体量化，并将职业道德、工作业绩作为考核的重点。在考核的组织上，应相对稳定的考评委员会，统一组织考核工作。在考核的方法上，应建立民主测评、裁判文书抽查、调查表发放、考核委员会评议等程序。在考核的结果上，应为每个人建立考核档案，作为晋职晋级、培训、奖惩、免职、辞退的依据，充分发挥考核机制检验、督促的作用。

　　5、人心凝聚机制。引进、培养人才的目的在于使用。只有能凝聚人心，才能留住人，用好人。要做到这一点，首先要营造良好的用人环境。领导干部要有“爱才之心、识才之智、容才之量、用才之艺”⑨，摒弃论资排辈等陈旧观念，扩大群众的参与监督权，建立“公开、平等、竞争、择优”的用人机制，确保优秀人才脱颖而出；严格按照业绩选任法官，增强法官的职业荣誉感。其次要尽量提高待遇。没有经济的独立，就没有身份的独立。司法工作者固然应该有“慎独”、“奉献”的境界，但他们也是社会的一分子，衣食住行、生老病死，样样相系。在一些地方，统一司法考试之所以成为逆向的选择机制，反而导致“法官辞职做律师”的现象，一个重要的原因就是收入不高引发的心理失衡。虽然囿于现实，法院系统很难自主提高整体收入水平，但却可以在相对公平上做文章。第三是要重视精神激励的作用。“一个工作有没有价值，有没有吸引力，收入肯定是重要的一方面，但是与工作本身相伴的决策权或自由裁量权其实也是该工作非货币收入的一部分。”⑩要减少法官改行的现象，留住、吸引人才，需要从内部控制各种侵蚀审判权的行为，并利用兴趣、荣誉、沟通、授权、晋升等策略，强化法院人员的责任感、成就感。第四是要加强法院文化建设，通过长期的培训和教育形成一套每个人自觉遵守、符合司法理念的行为文化，发挥“非正式制度”的激励、引导作用。

参考书目：

① 贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，《中国社会科学》1997年第7期，第129页。

② 法院人事管理包括宏观和微观两部分，宏观人事管理的对象是整个法院系统，微观人事管理的对象是作为个体的法院，本文所谈的是微观角度的法院内部人事管理。

③ 从法院内部来看，就是作为典型的司法辅助人员的法警，因为有警衔津贴，待遇也要比法官好。

④ 张卫平教授曾指出：“外部干预的效果往往是透过内部干预实现的。这种干预具有实效性。”参见张卫平：《论我国法院体制的非行政化》，《司法改革论评》第1辑，中国法制出版社2001年版，第110页。

⑤ 樊崇义：《进一步解决法院行政化问题》，《司法审判动态与研究》第1卷第1辑，法律出版社2001年版，第129页。

⑧ 管理学研究表明，长期固定从事某一工作的人，不论他原来多么富有创造性，都将逐渐丧失对工作内容的敏感而流于照章办事，这种现象称为疲钝现象[英文：mannerism]。

⑨ 郑瑞法：《展望中的回应》，《宁波审判研究》2003年第4期，第9页。

⑩ 苏力：《法官遴选制度考察》，《法学》，2004年第3期，第19页。